美国国际开发署前世今生:存废之争相伴63年

2025-02-18 | 来源: ZAKER | 转到微信 | 有0人参与评论 | 字体: 放大缩小 | 收藏 | 打印

美国国际开发署（USAID）的裁撤风波仍在延续。本月初，美国总统特朗普和“政府效率部”（DOGE）负责人马斯克先后指责成立63年的USAID“被极端疯子掌控”“是一个犯罪组织”，并开始对该机构进行“清理”——数千名员工被迫“行政休假”，除小部分健康和人道主义项目外的其他项目均被叫停。2月7日，美国联邦法官裁定，暂缓USAID“行政休假”计划，并于13日宣布将暂缓令再延长7天。

数据显示，2023财年的USAID是一个拥有大约1万名员工的机构，其中2/3在海外工作。该机构在60多个国家和地区设有办事处，业务遍布非洲、亚洲、拉丁美洲、东欧共100多个国家和地区。这样一个机构是如何发展起来的？其存废为何引发美国政坛的激烈争吵？这个宣称专注于“人道主义”和“发展援助”的机构，其真实目的和做法又是怎样的呢？本报“深度认知”系列报道将用两期内容，为您梳理USAID的前世今生及其背后的资金链条和扮演的实际角色。

为“对抗苏联”而生

USAID的故事可以从该机构的成立者、美国前总统肯尼迪讲起。“当他还是年轻的国会议员时，肯尼迪并不支持对外援助。”美国外交人员协会刊文称，但1951年的一次为期7周的国会考察旅行改变了他的想法。肯尼迪访问了以色列、印度、泰国、韩国、日本、越南等国，他认为，单靠武力无法对抗苏联，必须扩大经济援助。

然而，20世纪50年代末期，多项研究对美国的对外援助计划提出批评。虽然二战后针对欧洲复兴的马歇尔计划被视为比较成功的案例，但美国当时的对外援助职责分散在多个竞争机构之间（如互助安全局、外国事务管理局、国际合作管理局，它们均被视为USAID的前身机构），这些机构的职责既有重叠又时常矛盾，美民众对援助的支持也在减弱。

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2月7日，美国华盛顿特区，一名工作人员正在拆除美国国际开发署总部的标志。（视觉中国）

1961年1月20日，肯尼迪就任美国总统，迅速着手改革对外援助计划。他向国会表示，一个现代化、统一的援助机构对于推动美国的道德、经济和战略考量至关重要。同年9月，国会通过了《对外援助法》，该法要求重组美国的对外援助项目，并成立一个机构来管理所有经济援助。该机构的目标是在冷战期间对抗苏联的影响，通过社会经济发展提升美国软实力。这个机构就是USAID。

越南战争让员工数量达到顶峰

历史文件显示，截至1961年USAID成立时，其前身机构的规模已经很庞大。1961年，USAID直接雇用的美国员工数量为6342人。如果算上外籍员工，则其直接雇用的员工总数达到近1.5万人。再加上外包员工，员工总数达到1.7万人。按地区分布来看，在东亚及东南亚地区（包括韩国、越南、泰国、中国台湾地区等）和中东及南亚地区（包括伊朗、土耳其、巴基斯坦、阿富汗、印度等）的员工数最多，分别为4739人和5561人。

美国记者、外交政策专家约翰·诺里斯曾在国务院和USAID工作，着有《持久斗争：美国国际开发署的历史与美国对世界的不安转型》一书。据他研究，在机构成立初期，即肯尼迪政府时期（1961年至1963年）和约翰逊政府时期（1963年至1969年），USAID的对外援助集中于“对关键合作国家进行宏观经济改革和公共治理”。当时，美国几乎是唯一一个双边援助大国，加之流向发展中国家的私人资本不多，使得美国在发展中国家获得了较大的影响力和话语权。

但另一方面，越南战争使USAID员工人数和预算大幅增多，美国民众对于本国“在东南亚地区的浪费投入”感到沮丧。1965年，USAID全球直接雇用和外包员工总数首次突破2万人。1970年，这一数字达到2.3万人的峰值，其中在越南的员工数最多，为6379人。据统计，这一时期USAID员工数量相当于2000年之后的3倍。