温克坚:砸锅卖铁——地方债务的前世今生

2024-09-11 | 来源: 新新默存 | 转到微信 | 有0人参与评论 | 字体: 放大缩小 | 收藏 | 打印

2017 年到 2018 年 11 月，去杠杆有一些成效，2017 年政府总杠杆率从上年的 36.6%下降到 36.2%，回落 0.4 个百分点。其中，地方政府杠杆率由 2016 年的 20.6%下降到 19.9%，下降了 0.6 个百分点。但去杠杆政策造成市场信心的滑落，到 2018 年下半年，市场信心低迷，最终在 11 月，最高领导人召开民营企业座谈会，挽回市场信心。去杠杆也告一段落。

六

债务化解、杠杆控制是一个激烈的过程，必然会引发金融市场动荡、人事变革。以往处置债务的过程，往往是组合拳，有下岗、国退民进的去杠杆政策，也有放松监管、分权、增加支出的积极政策，同时需要一定的权力结构的变化安排。在缺乏这些前提的情况下，如前所说，地方国企、城投、平台公司的债务，绝大多数可以被实质性地认为是地方政府层面的债务，而地方政府的这种责任，再加上其自身拥有的债务，又在博弈中易被甩锅成为中央政府层面的债务（或者中央政府信用隐性担保，如地方债券）。

很显然，这是一个两难。不管控，地方债务会不断上升，中央政府对地方融资平台管控的强化，债务增长曲线开始趋向平缓，不过这也导致一些平台再融资难度增加，导致风险暴露。如何剥离这些债务的政府信用，单在技术层面是无解的，无论显性化，还是隐性化+严监管，都很难实质控制其债务扩张及风险水平。

“在发展中解决问题” 是中国官方喜欢的一种叙事框架，地方债务问题无疑需要放在这种框架下。根据官方数据，2022年中国克服疫情管控带来的各种冲击，GDP增速达到3%，2023年GDP保持了5.2%的增长速度，通过经济发展来解决地方政府债务压力一度变成一种乐观期待。然而由于所谓的疫情疤痕效应，叠加地缘政治情势恶化，全球供应链重构以及改革预期落空所带来的信心缺失等诸多因素，2024年以来，经济发展陡然失速，尤其是房地产行业一连串救市政策失灵，导致地方财政收入雪上加霜，部分区域财政危机开始显性化。2024年1-7月，中国31个省级行政区中，除了上海有703亿元的盈余之外，其他省份地方财政均入不敷出，财政收支缺口超过1000亿元的省份有23个。

日经:"砸锅卖铁"为何重返中国这个词的意思其实是…

微信禁文《砸锅卖铁!这些地方怎么了?》说了啥

董事长喊话"砸锅卖铁" 房地产巨头已山穷水尽?

而截止到2024年6月末，全国地方政府债务余额为42.61万亿，城投平台有息债务为62.19万亿，百万亿巨债造成的压力开始显示其急迫性，靠发展来解决债务问题的叙事框架越来越缺乏说服力。

七

面对不断增长的债务压力，官方首先在政治层面强调信心，并做出统筹安排。2023年7月，中共政治局提出“制定实施一揽子化债方案”，提出妥善化解存量控制增量、优化中央和地方债务结构、健全化债长效机制等总体要求。2024年2月底国务院办公厅下发《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》。这种政治震慑以及政策措施的组合，或许有助于约束地方财政冲动，防止地方债务的继续恶化，但地方政府往往面临相互冲突的议程，在“既要又要”的现实困境中，地方政府对政治纪律有选择性机会主义空间，因此其效果往往是表面的，短暂的。中央政府多次表态要地方政府承担化债责任，但在单一制体系下，压力自然会向上传导，中央政府不可能置身事外。通过中央层面的协调，推出特殊再融资债券，提供应急性金融工具就成为必然选项。

根据官方数据，2023年10月-2024年6月，各地累计发行特殊再融资债券1.5万亿元。通过高度政治化的内部磋商协调，对那些债务压力巨大，具有短期内暴雷风险的地方债务，给予定点清除。但是，这种所谓的特殊再融资债券，本质上是政治博弈的产物，由于信息不对称和激励不相容，中央政府未必能有效约束地方政府，对信用危机的救助反而可能鼓励更多危机爆发。