温克坚:砸锅卖铁——地方债务的前世今生

2024-09-11 | 来源: 新新默存 | 转到微信 | 有0人参与评论 | 字体: 放大缩小 | 收藏 | 打印

除了发行1.5万亿特殊再融资债券，第二个化解地方债务的重要步骤是，通过金融体系重构债务。在中央政府默许之下，地方政府、平台公司与银行金融机构展开磋商，协调金融机构对存量债务进行重组、置换，把债券期限拉长，用时间换空间，来缓解当前压力。作为这种化解债务的工作成果是，2024年上半年发行的新增专项债中接近七成是10年以上的超长期债券，新增专项债中30年期、20年期和15年期合计规模占比达到69.5%。地方政府债券尤其是专项债券的剩余平均期限明显拉长。截至2024年5月底，地方政府债券剩余平均年限为9.2年，较2019年初拉长4.8年。这种“用时间换空间”的债务重组方式，一个潜台词是寄望未来经济能恢复快速发展，在发展中解决问题。可是，如果发生像日本(专题)那样“失去的20年”的情景，这些展期的债务将如何化解？——大概谁也不会去追问这种问题。

第三种比较重要的处理机制就是盘活地方政府掌握的资源和资产，实行资产变现，兑付部分急迫的地方债务利息，这就是最近舆论哗然的所谓“砸锅卖铁”模式。其实，这种操作模式早已有之，符合经济逻辑，比较典型的案例是白酒化债，比如贵州通过茅台化债，云南通过云南白药化债，安徽古井集团、四川泸州老窖集团、河北老白干集团等所在地方政府纷纷跟进白酒化债，这些做法都是盘活或出让部分地方政府掌控的资产，来化解债务。

但问题是，除了土地资源以及少数特殊公共资源，地方政府或地方平台公司资产负债表中的那些“锅和铁”是怎么来的？质而言之，它们就是各种债务转换成的不良或低效的资产，如果这些“锅和铁”有合理的回报，也就是它们值钱，那一开始就不会产生债务问题。如果它们并不值钱，那怎么可能有效化解债务压力？

当然，舆论空间在对“砸锅卖铁”表示震惊的时候，其实也有一丝期待，那就是通过债务危机压力，客观上促使地方政府清空那些效率低下的资产，从经济活动中逐步后退，给市场和民营经济留出空间，重新回到“国退民进”的模式，为后续经济发展带来动能。但从目前看来，在不触动政府权力结构，在市场主体信心无法恢复的情况下，这种期待恐怕会落空。

另外一个值得注意的现象，多少和“砸锅卖铁”有内在关联，那就是地方政府的非税收入。非税收入包括行政事业性收费、政府性基金、罚没收入等等。2023年和2024年以来，地方政府非税收入快速增长，2023年近80%地区的非税收入在财政收入的占比较疫情前有所上升，2024年上半年非税收入同比增长11.7%。非税收收入增长通常被视为税源不足时地方政府弥补财政收入的手段，但不言而喻的是，非税收入的增长是一个令人忧心的现象，它很可能是杀鸡取卵竭泽而渔的一种模式，对经济健康增长构成即刻而明显的威胁。

八

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到目前为止，我们基本都停留在财政工具框架内来讨论债务问题。不过财政压力不一定会以财政危机的面貌出现，在权力结构中心化、权力缺乏制衡的体制下，危机会不断传染和转移，甚至换一种面貌出现。当财政工具不足以化解债务压力时，货币政策工具自然会进场，与宽松财政工具协同发力。通过降准降息，货币当局已经在配合财政政策来降低债务压力。

2024年8月人民银行开展了公开市场国债买卖操作，向部分公开市场业务一级交易商买入短期限国债并卖出长期限国债，全月净买入债券面值为1000亿元。这是中国货币政策的一大步，意味着央行可通过国债买卖提供或回收流动性；这是化解财政债务压力的一小步，因为后续这类操作规模会更大，频次会更加密集。

央行通过购买国债提供流动性，被一些舆论认为是财政货币化的第一步，也有一些舆论认为是无锚印钞的开始，虽然这两种解读都不准确，但货币政策成为财政危机压力化解工具，这是毫无疑问的。目前约束央行货币政策工具施展的是汇率端的贬值压力，等到美联储货币周期逆转，人民币(专题)汇率贬值压力缓解，货币工具肯定会更加积极地介入化解地方政府债务压力，当然这些政策很可能将埋下或已经埋下通胀危机和汇率贬值危机，只不过燃眉之急才是要务，谁管明日洪水滔天？

从根源上看，地方政府债务问题的积累和爆发，和中国行政体系中的中央与地方关系相关，和财权与事权配置模式相关，和地方政府长期预算软约束相关，和长期以来对GDP的畸形重视以及对官僚体制绩效的考核体系有关，当然更和权力机制失衡，制衡和监督机制缺位相关。说到底，就是地方治理体制的错位，这种错位问题的解决，需要一场深刻而广泛的社会共识。上述通过政治纪律，通过特别债券，通过债务展期，以及通过砸锅卖铁等方式来化解地方债务的做法，基本上都是扬汤止沸抱薪救火，治标不治本。诱发地方政府债务畸形飙升，诱发各种道德风险的机制依然不变如初。

注：本篇内容部分摘自作者写于2021年底的《中国债务报告》，修改于2024年9月初，大部分数据来自互联网，不一一注明。