溫克堅:砸鍋賣鐵——地方債務的前世今生

2024-09-11 | 來源: 新新默存 | 轉到微信 | 有0人參與評論 | 字體: 放大縮小 | 收藏 | 打印

除了發行1.5萬億特殊再融資債券，第二個化解地方債務的重要步驟是，通過金融體系重構債務。在中央政府默許之下，地方政府、平台公司與銀行金融機構展開磋商，協調金融機構對存量債務進行重組、置換，把債券期限拉長，用時間換空間，來緩解當前壓力。作為這種化解債務的工作成果是，2024年上半年發行的新增專項債中接近七成是10年以上的超長期債券，新增專項債中30年期、20年期和15年期合計規模占比達到69.5%。地方政府債券尤其是專項債券的剩余平均期限明顯拉長。截至2024年5月底，地方政府債券剩余平均年限為9.2年，較2019年初拉長4.8年。這種“用時間換空間”的債務重組方式，一個潛台詞是寄望未來經濟能恢復快速發展，在發展中解決問題。可是，如果發生像日本(专题)那樣“失去的20年”的情景，這些展期的債務將如何化解？——大概誰也不會去追問這種問題。

第三種比較重要的處理機制就是盤活地方政府掌握的資源和資產，實行資產變現，兌付部分急迫的地方債務利息，這就是最近輿論嘩然的所謂“砸鍋賣鐵”模式。其實，這種操作模式早已有之，符合經濟邏輯，比較典型的案例是白酒化債，比如貴州通過茅台化債，雲南通過雲南白藥化債，安徽古井集團、四川瀘州老窖集團、河北老白幹集團等所在地方政府紛紛跟進白酒化債，這些做法都是盤活或出讓部分地方政府掌控的資產，來化解債務。

但問題是，除了土地資源以及少數特殊公共資源，地方政府或地方平台公司資產負債表中的那些“鍋和鐵”是怎麼來的？質而言之，它們就是各種債務轉換成的不良或低效的資產，如果這些“鍋和鐵”有合理的回報，也就是它們值錢，那一開始就不會產生債務問題。如果它們並不值錢，那怎麼可能有效化解債務壓力？

當然，輿論空間在對“砸鍋賣鐵”表示震驚的時候，其實也有一絲期待，那就是通過債務危機壓力，客觀上促使地方政府清空那些效率低下的資產，從經濟活動中逐步後退，給市場和民營經濟留出空間，重新回到“國退民進”的模式，為後續經濟發展帶來動能。但從目前看來，在不觸動政府權力結構，在市場主體信心無法恢復的情況下，這種期待恐怕會落空。

另外一個值得注意的現象，多少和“砸鍋賣鐵”有內在關聯，那就是地方政府的非稅收入。非稅收入包括行政事業性收費、政府性基金、罰沒收入等等。2023年和2024年以來，地方政府非稅收入快速增長，2023年近80%地區的非稅收入在財政收入的占比較疫情前有所上升，2024年上半年非稅收入同比增長11.7%。非稅收收入增長通常被視為稅源不足時地方政府彌補財政收入的手段，但不言而喻的是，非稅收入的增長是一個令人憂心的現象，它很可能是殺雞取卵竭澤而漁的一種模式，對經濟健康增長構成即刻而明顯的威脅。

八

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到目前為止，我們基本都停留在財政工具框架內來討論債務問題。不過財政壓力不一定會以財政危機的面貌出現，在權力結構中心化、權力缺乏制衡的體制下，危機會不斷傳染和轉移，甚至換一種面貌出現。當財政工具不足以化解債務壓力時，貨幣政策工具自然會進場，與寬松財政工具協同發力。通過降准降息，貨幣當局已經在配合財政政策來降低債務壓力。

2024年8月人民銀行開展了公開市場國債買賣操作，向部分公開市場業務一級交易商買入短期限國債並賣出長期限國債，全月淨買入債券面值為1000億元。這是中國貨幣政策的一大步，意味著央行可通過國債買賣提供或回收流動性；這是化解財政債務壓力的一小步，因為後續這類操作規模會更大，頻次會更加密集。

央行通過購買國債提供流動性，被一些輿論認為是財政貨幣化的第一步，也有一些輿論認為是無錨印鈔的開始，雖然這兩種解讀都不准確，但貨幣政策成為財政危機壓力化解工具，這是毫無疑問的。目前約束央行貨幣政策工具施展的是匯率端的貶值壓力，等到美聯儲貨幣周期逆轉，人民幣(专题)匯率貶值壓力緩解，貨幣工具肯定會更加積極地介入化解地方政府債務壓力，當然這些政策很可能將埋下或已經埋下通脹危機和匯率貶值危機，只不過燃眉之急才是要務，誰管明日洪水滔天？

從根源上看，地方政府債務問題的積累和爆發，和中國行政體系中的中央與地方關系相關，和財權與事權配置模式相關，和地方政府長期預算軟約束相關，和長期以來對GDP的畸形重視以及對官僚體制績效的考核體系有關，當然更和權力機制失衡，制衡和監督機制缺位相關。說到底，就是地方治理體制的錯位，這種錯位問題的解決，需要一場深刻而廣泛的社會共識。上述通過政治紀律，通過特別債券，通過債務展期，以及通過砸鍋賣鐵等方式來化解地方債務的做法，基本上都是揚湯止沸抱薪救火，治標不治本。誘發地方政府債務畸形飆升，誘發各種道德風險的機制依然不變如初。

注：本篇內容部分摘自作者寫於2021年底的《中國債務報告》，修改於2024年9月初，大部分數據來自互聯網，不一一注明。